十八届三中全会以来，推动教育治理体系与治理能力现代化，已经成为教育领域热门的公共政策话语，从本质上说，教育治理能力的现代化实质还是学校治理能力的现代化，其实现了从学校管理向学校治理的历史性嬗变，必然对现存的中国学校教育产生重大的影响，为此，本文分析了学校治理能力现代化的基本内涵、现实意义与主要特征，在此基础上，提出了学校治理能力现代化的实现路径，为更好、更快地实现学校治理能力的现代化，深化教育领域综合改革的目标打下坚实的基础。

一、学校治理的基本内涵

要深刻地理解学校治理的内涵，首先必须区别于学校管理，二者有密切的联系，也有本质的区别。学校管理是学校管理者通过一定的机构和制度采用一不定期的手段和措施，带领和引导师生员工，充分利用校内外的资源和条件，整体优化学校教育工作，有效实现学校工作目标的组织活动，主要指学校领导对学校自身的内部管理。而学校治理是一组规范学校相关各方面的责任、权力和利益的制度安排和组织结构，是现代学校中最重要的制度结构，它包括教育行政机构、学校治理层、学校教师、学生和其他利益相关者之间的一整套关系。学校治理可以分为学校内部的治理与学校外部的治理，学校内部的治理主要是学校内部的结构性治理，而学校外部的治理，更多是外部的功能性治理，学校的结构性治理实质上是处理学校内部权力分配和支配问题，功能性治理是处理学校外部的资源配置与分配问题。学校治理区别与学校管理，首先，在目的方面，学校管理强调既定目标的实现，而学校治理强调治理的过程，保障多元利益主体的利益均衡；其次，在职能方面，学校管理关注决策的组织、计划、指挥、控制与协调，而学校治理规范权利与责任，注重责任体系的明确和决策指导的科学化；第三，二者的依据不同，学校管理依据内部层级关系，而学校治理依据现行的法律法规。 [6] 从上述之间的区别可以看出，从学校管理向学校治理的转变可以说是学校发展史上的历史性嬗变。

 

二、学校治理能力现代化的现实意义

1、促进教育的公平与公正

校治理首先要促进教育的公平与公正， 公平公正是现代学校教育发展过程中的关键性问题，具有强烈的时代感和现实意义，教育公平是社会公平的起点，教育公平与否直接会影响到国家的稳定，追求教育公平公正也是中国教育改革的根本目的。袁贵仁部长指出：公平正义是社会主义的本质要求，教育公平是社会公平的重要基础，要在教育公平上多想办法、多做实事，用教育公平重新审视机制体制，重新评估政策措施，通过规则调整和制度创新，不段提高教育公平与公正。 但是，审视当前的学校教育体制下存在着很多的不公平与不公正的现象，主要表现在、受教育者起点是否公平、受教育过程是否公平、受教育者教育结果是否公平等三个方面，具体如教育权利是否公平，教育机会是否公平、教育经费分配是否公平等等，再如城乡间、区域间、学校间都存在着各种巨大的差异，资源分配和资源占用严重不平衡，教育政策取向的偏差，导致了是弱势地区与弱势群体在受教育的过程中存在着很多的不公平的现象等等，严重阻碍了教育促进人的全面发展和促进社会和谐发展的根本价值目标。实现教育公平公正是全社会的共同责任，为此，学校治理的意义在于通过多元主体的参与，资源的优化配置，公共权力的遏制，特别是弱势群体的声音和利益诉求能够得到最大程度的表达，促进教育公共服务均等化，促进教育的平等性公平、差异性公平和补偿性公平，真正促进教育的公平与公正。

2. 促进教育的自由与有序

学校治理其次要实现教育的自由与有序，在在现实的教育环境下，学校教育还存在一定程度的压抑人、束缚人、绑架人等“非人性”的现象，如体罚与变相体罚，限制人身自由，侵犯人格尊严等，这些现象严重制约着“人”的自由发展；此外，学校教育中还存在着各位“无序”的乱象，主要表现为教育行为的混乱化、任意化、偶然化和情绪化，这种现象严重影响了学校正常的教育教学和人才培养。自由和有序并不是一对矛盾体，实现教育的自由与有序，是现行学校治理的重要目标之一，教育的目的是为了让“人”拥有神圣而内在的“自由”，现代学校教育需要培养“自由而有序”的“人”。为此，学校治理的意义就在于解决学校教育过程中对“人”的各种限制、束缚、约束，给予主体足够的空间，发挥主体的积极性、自主性和创造性，自由地表达自身的利益诉求，学校治理通过维护教育自由、促进教育自由、扩大教育自由、保护教育自由，在此基础上，规范教育行为，保障教育秩序的有序性，学校治理所追求的秩序，不是高压形成的，也不是不求进取的消极秩序，而是充满自由、充满活力、促进“人”的发展的积极秩序，最终实现学校教育的自由与有序。

3、促进教育的效率与效能

教育效率与效能的追求也是教育治理的重要目标，教育效率是指教育对于个人发展和国家发展的贡献率，教育效率是教育投入与教育产出之间的关系单位教育投资产出的成果多，质量高，表明教育效率高；教育效能是指教育目标的达成度，教育效能越高，教育目标的达成度越高，教育效率与教育效能的高低取决于教育对个人发展和社会发展的贡献。反观我国当下的学校教育，学校规模庞大，对教育的需求却是无限的，而学校教育资源是非常有限的，使得有限的教育资源成为一种稀缺资源，导致教育需求与教育供给的矛盾更加尖锐，教育生态的恶化与失调，最终造就了当前学校的教育效率与教育效能相对较低，严重影响了学校的未来可持续发展，在当前社会的大背景下，提倡学校治理的意义在于提高当前学校的教育效率与教育效能，提高教育生态意识，促进教育的生态平衡，促进教育生态的良性循环，使得有限的学校教育资源能够满足社会未来的可持续发展，满足日益增长的社会人才培养的需求。

 

三、学校治理能力现代化的主要特征

1、参与主体的多元化

学校治理现代化的首要特征就是参与主体的多元化，这也是区别与传统学校管理模式的重要标志，学校治理参与的主体不仅仅是教育机关，还包括各种非政府组织、社会团体、私人部门、甚至公民个人在内的多元主体。参与主体的多元性，是学校民主治理的良好开端，有利于学校治理的民主化和民主机制的建立，但是值得一提的是这种多元主体参与必须是有效的、真实的参与，而非低效的、虚假的参与，在参与的形式上应当是多种多样和切实可行的，可以通过听证会、网络、信件、电话和问卷调查等方式参与，多元主体的参与，还需要在“共治”的过程中培养对话的能力、增强理解的意识和渗透合作的精神，多元主体的参与，有利益于社会各个群体的利益诉求得到充分的表达，有利于学校治理过程决策的民主化、科学化和理性化，最终实现“政府宏观管理，学校自主办学，社会广泛参与”的新格局，完善校长负责制，充分发挥基层组织的作用，实现民主管理，推进社会参与，建立有教师、学生和家长代表参加的校务委员会，建立家长委员会，为此，教育机关必须对学校“下放”权力，向社会组织“转移”权力，向市场“转移”权力，以实现学校办学的自主化和社会组织、市场和个人参与学校治理的积极性，以保障参与学校治理主体的多元化。

2、法治精神

“法治精神” （spirit of legality）的精髓就是在于法律面前人人平等，对于一切公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，在适用法律上一律平等，任何公民都不允许有超越宪法和法律的特权，任何人只要违背了法律，就应该受到法律的惩罚。党的十八届四中全会提出的全面推进“依法治国”的总目标，提出了法制是治国理政的基本方略，在推进教育体系和教育治理现代化的过程中，“法制精神”是关键。在学校治理方面，“法治精神”具体表现为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”四个方面，在学校治理的过程中要恪守《教育法》等，实现法律、规则面前的人人平等，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循，现行的教育法规为学校依法办学和依法治校提供了制度保障，对违背相关法律的相关人员要给予相应的惩罚，培育“法治精神”的根本问题在于将法治理念、法治信仰内化于人心，让学校教育管理者能够自觉地遵法、守法、用法、护法，在学校治理的过程中，要培养管理者的“法治意识”，增强“法治思维”、培育“法治精神”。“法治精神”的培育不仅要通过立法、执法、司法等环节的完善，还要在学校治理中着力在规则意识、责任意识、权利义务统一意识、契约精神等方面加以深化，透过多途径、全方位让“法治精神”内化于心，通过教育管理者自身的身体力行，渗透到学校治理的各个层面，让学校的各项事务运行在法制的轨道上，培育“法治精神”，建设法治校园，实现依法治校，“法治精神”，在某种程度上教育可以说是学校治理能力现代化的“灵魂”。

3、以“共治”求“善治”

“共治”（Collegiality）是基于多元主体的民主参与的基础之上共同治理，“共治”是学校治理的路径，其强调多元主体的在学校治理问题上的协作性关系，“共治”有利于各个主体之间的利益诉求的表达，有利于民主、公平、公开和公正，以增强治理的透明性和治理的多元性，有利益将权力和责任分配到多个责任主体身上，防止个别主体的利益独裁。正如马克斯·韦伯将“共治”理解为独裁者防止专业人士挑战极权的一种手段。美国学者埃利奥特· 弗雷德森（Eliot Freidson）、澳大利亚学者马尔科姆·沃特斯和法国学者埃曼努艾尔·拉杰加（Emmanuel Lazega）则将“共治”看作是一种成熟的组织形式，用来解释在知识密集型的组织内部独立个体是如何共同协作进行非常规任务的。 [9] 实际上，“共治”是手段，其目的是达到“善治”，所谓“善治”就是“好治理” （good government）。学者一般认为，“善治”的基本要素包括合法性（Legitimacy）、透明性（Transparency）、责任性（Accountability）、法治（Ruleoflaw）和回应（Responsiveness）五个方面，学者俞可平指出，善治的要素包括治理的“有效性、回应性、稳定性、以及参与、公正、廉洁、透明和问责”等 。 [10] “善治”的构成要素无一不是以“民主政治”为基石、以学校行为的“法制化”为基础的，“善治”的过程就是使公共利益最大化的管理过程，而学校治理的目标简言之就是以“共治”求“善治”，以寻求学校公共利益的最大化。

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四、学校治理能力现代化的实现路径

1、建立现代学校制度，完善学校内部治理结构

现代学校制度是相对传统学校制度而言，它是指在新的时代背景下，以现代教育理念为指导，能适应市场经济体制、政治体制和科技体制的内在要求，以学校法律制度和新型政校关系为基础，以有效调节政府、学校和社会三者之间关系为核心，促进学生全面发展，校长和教师的专业发展及社区和社会的可持续发展为目标的一整套完整的学校制度体系。其主要规定了各级各类学校的性质、任务、培养目标、入学条件、修业年限、管理体制以及学校之间的关系。 构建学校治理体系，促进学校治理能力现代化的关键是建立现代学校制度。建立现代学校制度，要与时俱进，设计和建构符合时代发展的与各方面改革相适应的规则体系，现代教育制度最大的特点可以用“依法办学，民主监督，自主管理和社会参与”四个短语来概括。学校内部的治理主要是学校内部的结构性治理，学校的结构性治理实质上是处理学校内部权力分配和支配问题，为此，要完善现代学校制度，要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、人事、财务与资产、学生、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部组织的组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系，以优化学校内部治理结构。 把建立校务委员会、理事会作为建立现代学校制度的重要抓手，完善校务委员会、理事会常态运行机制建设，处理好校务委员会、理事会和其他校内组织之间的关系，理顺和完善学校内部治理结构，畅通学校师生、家长和社会参与校务管理的渠道，依法落实办学自主权，实现管、办、评分离，完善教育决策的程序与机制，形成学校决策权、执行权、监督权相互分离、相互制衡的机制，推动学校教育治理决策的科学化、民主化和理性化，推动教育治理方式、发展模式、服务领域等方面的改革创新。有学者构建了现代学校制度建设的具体内容，主要包括以下九点：（1）尊重教师主体性的教学常规管理制度。（2）富有特色的校本教研制度。（3）物尽其用的教育教学资源开发利用制度。（4）富有个性的学校课程建设与开发制度。（5）丰富多彩的综合实践活动实施与管理制度。（6）适合学生发展的学业成绩管理制度。（7）具有激励作用的教师评价制度。（8）周到细致的校内选课指导制度。（9）稳定持久的学生选课导师制度。从具体的基层学校教育实践层面，多维度地构建了现代学校制度。 [14] 通过建立现代学校制度，能够有效地提高学校自我管理、自我发展、自我监督、自我约束能力，以完善学校内部治理结构，对学校治理而言，具有有强烈的现实意义。

2、优化资源配置机制，提高学校外部治理功能

学校外部的治理，主要是学校外部的功能性治理，主要是处理学校外部的资源配置与分配问题，学校作为一种组织，作为社会系统的一部分，作为社会的子系统，其生存与发展离不开外部环境，学校作为一个外部整体，要受到环境的影响和制约，政府和社会是学校生存和发展的一个重要的、直接的环境，政府和社会通过外部环境的资源配置，来逐步改变学校的内部结构。学校功能的正常行使，是通过与其他社会力量的互动来实现的，往往与社会其他子系统之间各种常态化的物质交换和信息交换，同时也受到来自社会和其他各种力量的制约如政府的制约。具体来说，学校受到外部环境的影响，其主要来源于各种政府力量和社会力量构成，政府方面的力量，主要来源于各种法律、法规、政策、财政体制、意识形态和各种人力、财力等资源的分配。社会方面的力量，主要指家庭（劳动市场和消费市场）、社区（社区环境、社会民众和社区关系）、社会文化（社会舆论、意识形态和文化模式）和其他功能群体（行业协会和朋友群体）的学校外部所产生的影响。所以说，学校外部的功能性治理主要依靠在政府、社会和市场三者的“互动”（interaction）中受制于外部环境影响的过程，使学校产生自我控制和自我约束的行为，通过环境的输入（家庭—人力资源，政府—政策法规，银行—资本，社会文化—意识形态和社会舆论等）和输出（产品服务——消费者，满意度、薪资——员工，毕业生——用人单位，声誉、形象——公众等）对学校产生的制约，从这个意义上说，学校的外部治理，学校的功能性治理，实质上是一个资源的配置和分配机制的问题。为此，学校外部的治理，不仅仅要依靠政府的力量，还需要借助于来源于社会的各种力量。通过完善的制度规范，优化资源配置机制，以提供学校外部的治理功能。

3、全面推动依法治校，纳学校教育于法制轨道

“法制”是法律制度的简称，“法治”则是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法，简而言之，法制是一种社会制度，也是一种社会意识，与非正式的社会规范相比，法制是一种正式的、相对稳定的、制度化的社会规范。2003年7月17日教育部发布关于加强依法治校工作的若干意见（教政法[2003]3号），2013年1月16日又发布《全面推进依法治校实施纲要》，对师生在参与学校管理、行使监督权力、实现自我发展等方面的权益给予制度保障，强调将积极落实教师、学生的主体地位。据了解，《纲要》共分9个方面，全面涵盖了各级各类学校推进依法治校的目标要求和主要任务，对学校按照法治精神与原则，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的大力推进依法治校的要求，在各级各类学校深入落实依法治国基本方略。2014年袁贵仁部长在全国教育工作会议上以“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”为题做报告，在报告中特别强调实现国家现代化，教育要率先实现现代化，实现教育现代化，教育治理必须率先实现现代化，特别强调了“法制”在推进教育治理体系和治理能力现代化的过程中的基础性地位。而教育治理体系与能力的现代化本质上还是学校治理体系与能力的现代化，为此，在学校治理现代化的过程中关键是坚持“依法治校”，全面推进依法治校，不仅仅要学习和遵守国家的法律法规和政策，还包括学校章程，纳学校教育于法制轨道，形成以章程为核心、自主管理的制度体系。依法治校不仅仅是一直办学思想，管理思想，更是一种治理方式，治理制度和治理秩序，依法治校，从根本上讲还是为实现学校的办学宗旨和办学目标服务，即要使得党和国家的教育方针得以贯彻落实，监督学校依法实施教育教学活动，保障师生的合法权益，使学校的办学宗旨、教育活动与制度规范，符合法律的原则与规范。推进依法治校有利于全面推进素质教育，有利益实现学校管理和运行的规范化、程序化、制度化、依法保障学校、教师、学生的合法权益，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受社会监督的新格局，有利于运用法律手段调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题，化解矛盾和冲突，维护社会的和谐稳定。在此需要强调的是，推进依法治校要根据不同类型、不同层次的学校特点，结合本地的实际情况，分步实施、分类指导，不断总结经验，逐步推进。综上所述，“依法治校”不仅仅是学校实现自身升级转型、推进素质教育、深化教育领域体制改革的驱动力，更是推动学校治理体系和治理能力现代化，也是贯彻和落实党的十八大四中全会精神的必然要求。